Introducción

Este informe presenta los resultados del proceso de evaluación, sistematización y divulgación de la política pública de educación preescolar, básica y media implementada por el Ministerio de Educación Nacional entre el 7 de agosto de 2022 y el primer trimestre de 2026, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida".

El documento constituye el producto final del contrato celebrado entre el Ministerio y la Universidad del Magdalena, con el acompañamiento metodológico del IIPE UNESCO, y reúne en un solo cuerpo textual los referentes conceptuales, el diseño metodológico, los hallazgos de cada una de las cinco estrategias prioritarias del Viceministerio de Educación Preescolar, Básica y Media, la plataforma pública de divulgación de resultados y el componente de comunicación que acompañó el proceso.

La naturaleza del proyecto es doble. De una parte, es un ejercicio evaluativo de política pública, en la medida en que examina la pertinencia, la coherencia, la eficacia, la eficiencia, el impacto temprano y la sostenibilidad de las cinco estrategias que el Gobierno Nacional priorizó para el sector educativo. De otra parte, es un ejercicio de sistematización, porque recupera aprendizajes, voces territoriales, experiencias significativas y condiciones de implementación que explican los resultados observados y las tensiones que persisten.

Ninguna de las dos dimensiones sustituye a la otra: la evaluación aporta el rigor analítico y los criterios de valoración, mientras que la sistematización aporta el sentido, el contexto y la textura humana sin los cuales los indicadores permanecerían mudos. El lector encontrará, a lo largo de los capítulos siguientes, un ejercicio que se mueve constantemente entre ambos registros, combinando series estadísticas, matrices de indicadores y testimonios de actores territoriales en una misma argumentación.

El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, adoptado mediante la Ley 2294 de 2023, redefine el horizonte ético de la acción estatal al situar la vida, la justicia social y la superación de las desigualdades estructurales como principios ordenadores de la política pública. Bajo ese marco, la educación preescolar, básica y media deja de entenderse como un sector administrativo entre otros y se configura como una infraestructura social estratégica para la transformación territorial y la consolidación democrática del país. El Plan asigna a la educación un papel específico en la ampliación de capacidades humanas y en la construcción de la escuela como centro de vida y de paz, que exige intervenir las causas estructurales de la conflictividad, entre ellas la inequidad territorial.

Precisamente, las cinco estrategias evaluadas en este informe fueron los instrumentos mediante los cuales el Viceministerio de Educación Preescolar, Básica y Media buscó traducir ese horizonte de política en transformaciones verificables dentro del sistema educativo.

Evaluar políticas públicas educativas no es un ejercicio técnico neutral ni un procedimiento administrativo de cierre de gestión. En un sentido profundo, es un acto de responsabilidad democrática. Un Estado que evalúa sus propias políticas se compromete a mirar con honestidad los resultados de sus decisiones, a reconocer tanto los avances como los límites de su acción y a poner esa información a disposición de la ciudadanía y de las instituciones que deben tomar decisiones futuras.

En un país donde la educación se financia con recursos públicos administrados a través de un sistema descentralizado que involucra al Sistema General de Participaciones, a 97 entidades territoriales certificadas y a miles de establecimientos educativos, la evaluación es también un mecanismo de transparencia y de rendición de cuentas: permite establecer, con evidencia verificable, si la inversión pública contribuyó efectivamente a cerrar las brechas históricas entre la Colombia urbana y la Colombia rural dispersa, entre los establecimientos oficiales y no oficiales, y entre entidades territoriales con distintas capacidades fiscales y administrativas.

Además, este informe asume que la evaluación solo adquiere pleno sentido cuando se concibe como un proceso de aprendizaje institucional. La pregunta que orienta el ejercicio no es únicamente si las metas se cumplieron, sino qué aprendió el sistema educativo colombiano al implementarlas, qué condiciones territoriales facilitaron o dificultaron su despliegue, qué ajustes de gestión resultaron necesarios, qué tensiones entre el nivel nacional y el nivel territorial

quedaron expuestas y qué capacidades es indispensable fortalecer para que los avances alcanzados no dependan de la continuidad de una administración específica.

Esta perspectiva formativa de la evaluación, orientada a la mejora continua más que a la calificación, explica por qué el informe dedica un espacio considerable a hacer explícitos los aprendizajes relevantes en cada estrategia, más allá del reporte de indicadores de cobertura o de ejecución presupuestal.

A su vez, conviene precisar el alcance temporal y analítico de este ejercicio. El período oficial de análisis comprende desde el 7 de agosto de 2022 (inicio del actual Gobierno) hasta el primer trimestre de 2026, lo que permite abarcar tanto la fase de diseño e inicio de las estrategias como su implementación progresiva y sus resultados tempranos. Esta delimitación temporal obliga a una precaución analítica que el informe mantiene de manera consistente: la evaluación no pretende atribuir causalidad plena a todos los cambios observados en el sistema educativo, pues las políticas se despliegan en contextos complejos, atravesados por múltiples factores económicos, sociales e institucionales que exceden el control de cualquier estrategia sectorial.

Por ello, la lectura que se ofrece a lo largo de los capítulos se apoya en la triangulación de evidencias, en la explicitación de los límites de interpretación y en el contraste permanente entre fuentes documentales, estadísticas, territoriales y testimoniales, antes que en afirmaciones causales que la evidencia disponible no permitiría sostener con rigor.

De ahí se desprende la articulación entre evaluación y sistematización que estructura todo el documento. Sistematizar implica reconstruir de manera ordenada la experiencia vivida por los actores que implementaron, acompañaron o recibieron las estrategias, para extraer de esa experiencia aprendizajes transferibles a otros contextos y momentos de la política educativa.

Por su parte, la evaluación requiere de esa sistematización para no limitarse a un ejercicio de verificación de metas; necesita comprender los procesos que subyacen a los resultados.

El informe integra ambos movimientos mediante un dispositivo metodológico que combina cuestionarios estructurados, entrevistas a profundidad, historias de vida, grupos focales y encuentros territoriales de diálogo, con el análisis de fuentes secundarias oficiales del sector educativo. La confluencia entre estas dos vías de evidencia, la producida específicamente para la evaluación y la que proviene de los registros administrativos y estadísticos nacionales, constituye uno de los principios metodológicos más sólidos del proyecto: la percepción sin contexto se vuelve anecdótica y la cifra sin voz se vuelve muda.

El informe se sustenta en un conjunto de enfoques que operan como lentes complementarios para la lectura de los hallazgos: El enfoque territorial reconoce que la implementación y los efectos de la política educativa se producen de manera diferenciada según las condiciones históricas, geográficas, institucionales y culturales de cada territorio, y exige superar lecturas homogéneas basadas en promedios nacionales.

El enfoque diferencial parte de que los sujetos y las comunidades no se encuentran en condiciones equivalentes para el ejercicio del derecho a la educación, debido a desigualdades asociadas al género, la pertenencia étnica, la discapacidad, la ruralidad y la condición socioeconómica, y examina si la política incorpora medidas específicas para garantizar la igualdad material.

El enfoque de derechos entiende la educación como un derecho humano fundamental y analiza su garantía a través del modelo evaluativo de las 4A (disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad), que permite valorar no solo si la oferta educativa existe, sino si efectivamente puede ejercerse en condiciones de dignidad y pertinencia. Los estándares de evaluación del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE aportan seis criterios interrelacionados (relevancia, coherencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad) que ordenan sistemáticamente la valoración de cada estrategia y la sitúan dentro de un lenguaje reconocido internacionalmente para la evaluación de políticas públicas.

Estos criterios no operan en el informe como un esquema rígido de calificación, sino como preguntas analíticas transversales que se combinan con los demás enfoques para producir una lectura formativa, orientada al aprendizaje, y no meramente clasificatoria del desempeño de cada estrategia.

El ciclo de la política pública (planeamiento, monitoreo, evaluación y aprendizaje) completa este entramado

conceptual al permitir analizar no solo los resultados alcanzados, sino las condiciones de gestión que los explican y la capacidad del propio sistema para ajustar su implementación a partir de la evidencia generada.

Finalmente, el enfoque participativo asume que la comprensión de una política educativa se enriquece cuando se construye con quienes la viven y no únicamente con quienes la diseñan.

De ahí que la polifonía, la escucha simultánea de múltiples voces institucionales, docentes, comunitarias y territoriales, se adopte como método explícito de interpretación y no como un recurso ilustrativo añadido a posteriori sobre los datos cuantitativos.

En términos metodológicos, el proyecto combinó de manera deliberada un dispositivo cuantitativo y uno cualitativo, sin subordinar uno al otro. El componente cuantitativo se apoyó en cuestionarios estructurados aplicados por estrategia, en el análisis de fuentes secundarias oficiales (registros administrativos, bases de matrícula, información de planta docente y series históricas del sector) y en un diseño muestral de representatividad social que buscó representar la diversidad de entidades territoriales certificadas del país.

Por su parte, el componente cualitativo se construyó a partir de cinco encuentros territoriales presenciales realizados en Santa Marta, Soledad, Cali, Pereira y Bogotá, complementados con entrevistas a profundidad, historias de vida y grupos focales con equipos técnicos del Viceministerio.

La ruta territorial permitió pasar de una primera mirada diversa y plural, desplegada desde distintos territorios del país, de manera que los hallazgos no quedaran anclados en un único contexto regional.

El principio que ordenó todo el dispositivo fue la triangulación: ningún hallazgo se sostiene en una sola fuente, sino en el contraste sistemático entre evidencia documental, evidencia estadística y evidencia testimonial.

Las cinco estrategias que son objeto de esta evaluación expresan componentes diferenciados, pero interdependientes, de la política educativa del Viceministerio de Educación Preescolar, Básica y Media.

La Educación Inicial en el Marco de la Atención Integral concentra su apuesta en garantizar que niñas y niños desde la primera infancia accedan a servicios educativos que atiendan simultáneamente sus dimensiones de desarrollo afectivo, cognitivo, social y físico, en articulación con los sectores de salud, nutrición y cuidado.

La Formación Integral con Resignificación de la Jornada Escolar busca dar un nuevo sentido al tiempo escolar mediante la incorporación de centros de interés en el arte, la cultura, el deporte, la actividad física, la ciencia, el pensamiento histórico, la tecnología, la innovación y la estrategia de educación CRESE (educación ciudadana para la reconciliación, antirracista, socioemocional y para el cambio climático).

Los Sistemas Integrados de Educación Media y Superior apuntan a garantizar trayectorias educativas completas y articuladas entre la educación básica, la educación media y la educación superior, particularmente en territorios rurales y rurales dispersos donde las trayectorias tienden a interrumpirse antes de su culminación.

El Poder Pedagógico: Formación, Participación y Bienestar Docente se orienta a dignificar y fortalecer las capacidades del magisterio colombiano mediante formación avanzada, espacios de participación y condiciones de bienestar integral.

Por último, el Fortalecimiento de Capacidades Territoriales busca consolidar la gestión educativa en las entidades territoriales certificadas mediante asistencia técnica, herramientas de gestión del conocimiento y acompañamiento sostenido a los equipos locales.

Cada una de estas cinco estrategias se examina en el informe con sus propios indicadores, voces territoriales y conclusiones, pero todas convergen en un mismo propósito: avanzar hacia trayectorias educativas completas, pertinentes, inclusivas y sostenibles para niñas, niños, adolescentes y jóvenes en toda la diversidad del territorio colombiano.

Leídas en conjunto, las cinco estrategias trazan una trayectoria de vida escolar que acompaña al estudiante colombiano desde la primera infancia hasta el tránsito a la educación superior o al mundo productivo, sostenida por un magisterio fortalecido y por entidades territoriales con mayor capacidad de gestión. Esa lectura integrada, que el

informe propone explícitamente, evita que cada estrategia se analice como una intervención aislada y permite comprender la política educativa del cuatrienio como un sistema de apuestas interdependientes.

La estructura del documento sigue una lógica que va de lo general a lo particular y de lo particular a la proyección de política. Después de esta introducción, el informe presenta los referentes conceptuales que sustentan la lectura evaluativa y los referentes metodológicos que explican cómo se recolectó, procesó y trianguló la información, incluyendo el mapeo de actores territoriales, el diseño muestral con representatividad social y las lecciones aprendidas del encuentro de Santa Marta como hito inicial del dispositivo participativo.

A continuación, se presentan cinco capítulos que desarrollan en profundidad cada una de las estrategias priorizadas, siguiendo en todos los casos una misma arquitectura analítica: caracterización de la estrategia, aspectos metodológicos específicos, desarrollo evaluativo desde los criterios OCDE-DAC y el modelo de derechos, gestión y articulación institucional, resultados alcanzados, escenarios de sostenibilidad, conclusiones y recomendaciones de fortalecimiento. Esta arquitectura común permite comparar entre estrategias sin homogeneizarlas, respetando la especificidad de cada una.

El informe cierra con dos capítulos que documentan los productos que trascienden el ejercicio evaluativo propiamente dicho: el visualizador público del proyecto, que pone a disposición de la ciudadanía y de las secretarías de educación los resultados del proceso mediante un observatorio digital de acceso abierto, y la estrategia de comunicación y divulgación que acompañó todo el proyecto, documentando los encuentros territoriales y construyendo memoria institucional del proceso.

Los aportes de este informe se proyectan hacia distintos públicos con necesidades específicas. Para el Ministerio de Educación Nacional el documento ofrece una base de evidencia sistematizada para ajustar el diseño y la gestión de las estrategias en lo que resta de su implementación y para orientar la formulación de política educativa en el próximo ciclo de planeación nacional.

Para las entidades territoriales certificadas, el informe documenta con detalle las condiciones que facilitan o dificultan la implementación efectiva de la política en contextos diversos y ofrece elementos concretos para fortalecer la gestión educativa territorial más allá de los cambios de administración.

Para la comunidad investigadora y académica, el documento constituye una fuente primaria de datos, testimonios y análisis sobre la implementación reciente de política educativa en un país con un sistema educativo profundamente descentralizado y territorialmente heterogéneo.

Para los tomadores de decisión en los distintos niveles del Estado, el informe aporta recomendaciones de fortalecimiento formuladas a partir de evidencia empírica y validadas en el diálogo con los actores territoriales.

Así mismo, para la comunidad educativa en general (docentes, directivos, familias y estudiantes que día a día sostienen la implementación de estas políticas en las aulas y en los territorios) el informe reconoce y sistematiza su voz como fuente legítima de conocimiento sobre la política pública que los afecta directamente.

Este reconocimiento de la comunidad educativa como fuente de conocimiento no es un gesto retórico. A lo largo de los capítulos estratégicos, el lector encontrará historias de vida, relatorías de encuentros territoriales y testimonios directos de secretarios de educación, docentes tutores, orientadores escolares y familias que documentan, con nombre propio, cómo se vive la política educativa en la práctica cotidiana de los establecimientos.

Esa decisión editorial responde a una convicción metodológica: los indicadores agregados explican qué tanto avanzó una estrategia, pero solo las voces territoriales explican por qué avanzó de esa manera y qué condiciones específicas facilitaron o impidieron su apropiación.

El informe no yuxtapone ambos registros como secciones separadas, sino que los entrelaza deliberadamente, de modo que cada hallazgo cuantitativo encuentre su correlato cualitativo y cada testimonio territorial se contraste con la evidencia estadística disponible.

Leído en conjunto, este informe confirma que la transformación educativa que persigue el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 avanza de manera real, aunque desigual, en los territorios colombianos, y que su consolidación futura depende de la capacidad del Estado para institucionalizar los aprendizajes que esta evaluación documenta.